Consejo Fiscal Autónomo dice que reforma de pensiones es necesaria, pero alerta por 11 riesgos fiscales y propone mitigaciones

Finalmente este miércoles acudió el Consejo Fiscal Autónomo (CFA) a hacer su análisis a la Comisión de Hacienda del Senado sobre la reforma previsional. Quien hizo la presentación fue el presidente del organismo, Jorge Rodríguez. Esta era una de las exposiciones más esperadas desde que el gobierno ingresó las indicaciones al proyecto hace exactamente una semana. Tanto así, que no solo acudieron a dicha sesión los integrantes de la Comisión, sino que también asistieron senadores de distintos partidos políticos, así como diputados.

Jorge Rodríguez recordó que este es el tercer intento por hacer una reforma previsional y que los parámetros del sistema, como la tasa de cotización y edad de jubilación, están desactualizados. Además, ocurre tras el impacto que generaron los retiros de fondos, equivalentes al 15% del PIB, lo que ha debilitado el ahorro acumulado y ha reducido las tasas de reemplazo. En tanto, los retornos de los fondos registran tendencia a la baja.

Sobre esta reforma previsional que presentó el gobierno, Rodríguez señaló que el CFA identificó 11 riesgos fiscales del proyecto, “pero para cada riesgo fiscal identificamos alguna propuesta de mitigación. Entonces, lo que queremos transmitir es que estos riesgos fiscales no son insalvables, sino que son importantes de abordar, y tenemos propuestas concretas sobre cómo se pueden abordar, y algunas de esas propuestas podrían transformarse en indicaciones, si fuera el caso; otras podrían ser compromisos, o protocolos, o el acuerdo que se tome, porque se podrían materializar en otros proyectos de ley, o podrían materializarse en estudios, según voy especificando caso a caso”.

Rodríguez dijo que “esta discusión se da en un escenario de estrés fiscal”, pero señaló que “sin desmedro” de ello, “el CFA considera que desde el punto de vista fiscal es necesario avanzar en una reforma de pensiones, para mitigar las presiones de gasto exclusivamente sobre el pilar no contributivo. Hasta el minuto, como no ha habido una reforma previsional que dé una solución más integral en la materia, todo el peso de avanzar en solucionar esta materia ha estado en la PGU”.

Rodríguez puso énfasis en que la PGU ha ido ganando en peso relativo en el sistema de pensiones, lo cual se financia con ingresos generales. Destacó que el gasto en PGU alcanza actualmente a 2% del PIB. Y si en el tiempo se legislara para que la PGU avance en línea con los salarios reales, llegaría a 7% del PIB al 2050.

“Uno podría pensar que ese es un escenario de no reforma, en que todo el peso se sigue poniendo en la PGU, como ha sido desde los últimos años. Eso es importante tenerlo a la vista, porque ese pudiera ser el camino a recorrer en caso de que no hubiera una reforma”, comentó Rodríguez. Y dijo que actualmente el Fondo de Reserva de Pensiones (FRP) tiene un muy bajo nivel frente a los compromisos fiscales en pensiones actuales.

El principal riesgo fiscal

Como primer y principal riesgo, Rodríguez habló de la “sostenibilidad de los compromisos de gasto fiscal que implica la reforma”. Acá, el riesgo, dijo, es que “la fuente de ingresos permanentes adicional que contribuye a financiar los gastos permanentes de la reforma es la ley de cumplimiento tributario, que en régimen se espera que recaude el equivalente a 1,5% del PIB por año. Como se discutió en el marco de dicho proyecto, existe cierta incertidumbre respecto de la cantidad a recaudar y la gradualidad con que ella se concretará. A la vez, dicha recaudación es requerida no solo para nuevos gastos en materia previsional. La recomendación del CFA en su momento fue que debe existir un calce entre los ingresos y gastos, considerando su cantidad y temporalidad”.

Como medida de mitigación, la presentación señalaba que se puede “partir con un nivel más bajo de compromisos de gasto fiscal, y activar su aumento (ya sea en cobertura o monto de los beneficios) en la medida que se cumplan ciertas condiciones a partir de gatillos automáticos. Posibles gatillos pueden definirse, por ejemplo, en función de alcanzar umbrales de ingresos estructurales como porcentaje del PIB, cumplimiento de metas de balance estructural superavitario y crecimiento económico. Cabe notar que el proyecto original consideraba algunos gatillos, los que también se han utilizado en otros ámbitos, como la gratuidad para educación superior”.

Otros 5 riesgos fiscales

Como segundo riesgo fiscal del proyecto mencionó el “monitoreo integral de los riesgos fiscales del Gobierno Central y el Fondo Autónomo de Protección Previsional (FAPP)”. Acá, el riesgo es que “el proyecto de ley define al FAPP como una entidad separada del gobierno central, mientras que la regla fiscal dual vigente en Chile aplica solo al gobierno central. Asimismo, el ámbito de acción legal del CFA es ´contribuir al manejo responsable de la política fiscal del gobierno central´. En ese sentido, los riesgos fiscales del FAPP (que incluye un componente importante de deuda a través de los préstamos de los cotizantes en su primera etapa) pudieran quedar fuera de las reglas y de la institucionalidad fiscal del país”.

Como medida de mitigación, el CFA plantea que “deben implementarse mecanismos que permitan que la institucionalidad fiscal y las reglas fiscales permitan realizar un monitoreo integral de los riesgos fiscales, en particular de la deuda, incluyendo al gobierno central y el FAPP (lo cual incluso podría extenderse a otras entidades públicas del gobierno general). Se sugiere que se comprometa estudiar la cobertura adecuada de los riesgos fiscales considerando la creación del FAPP fuera del gobierno central, e implementar mejoras, en caso de ser necesarias”.

Para ello, sugirieron “que el Ministerio de Hacienda realice en el corto plazo, un estudio con un organismo internacional, acerca de las mejores prácticas internacionales para abordar este desafío, abarcando aspectos como la definición del perímetro más adecuado de gobierno para la aplicación de las reglas fiscales, tipos y periodicidad de reportes de riesgos que deben elaborase, y ámbito de acción del CFA. Independiente de ello, el FAPP debe realizar reportes periódicos sobre su situación de flujos y patrimonial (incluyendo un foco en su nivel de deuda, activos y su gasto e ingreso por intereses) que permita su monitoreo”.

Como tercer riesgo, el CFA habla de “revisar el rol del FRP como instrumento de apoyo al financiamiento de obligaciones fiscales previsionales”. En concreto, el riesgo mencionado es que el FRP hoy tiene como función legal complementar el financiamiento de obligaciones fiscales derivadas de la PGU, y otras pensiones solidarias, pero “con los cambios legales recientes en estas materias, más el presente proyecto de ley, las reglas de acumulación y uso FRP no quedarían compatibilizadas, perdiendo efectividad en su rol, que ha sido relevante en el pasado”.

Como medida de mitigación, plantearon que “las reglas de acumulación y uso del FRP deberían vincularse con las necesidades de financiamiento del gobierno central para el componente no contributivo del sistema de pensiones. Para ello, se deben actualizar explícitamente sus reglas ante el nuevo escenario de compromisos fiscales previsionales del gobierno central. Se debe realizar una evaluación en el corto plazo para actualizar dichas reglas, y luego implementarlas en los instrumentos legales correspondientes”.

El cuarto riesgo dice relación con la “fijación de metas superavitarias de balance estructural a mediano plazo”. En concreto, “el CFA, en sus análisis de sostenibilidad fiscal, identificó la necesidad de converger a un Balance Estructural de equilibrio (0% del PIB) para estabilizar la deuda. A la vez, también ha señalado que esto es insuficiente para recomponer el Fondo de Estabilización Económica y Social (FEES) a un nivel que permita estar preparados para crisis futuras, estimado entre el 5% y el 7% del PIB según el FMI. Con los nuevos compromisos fiscales derivados de la reforma previsional y la señalada necesidad de actualizar los requerimientos del FRP, esta recalibración se vuelve aún más urgente”.

Como medida de mitigación, el CFA plantea que “la Dipres debería analizar avanzar hacia metas de superávit de Balance Estructural necesarias en los próximos años para garantizar la sostenibilidad fiscal, para permitir la recomposición del FEES y, potencialmente, mayores aportes al FRP. Aunque será responsabilidad del próximo gobierno fijar estas metas en su decreto de política fiscal, en el corto plazo es necesario que la autoridad diseñe un plan con opciones que permitan una senda futura de superávits estructurales, que sirvan de base”.

El quinto riesgo es el “fortalecimiento de institucionalidad”. Esto, porque señala que “como aspecto positivo, el proyecto establece que el Consejo Consultivo Previsional (CCP) deberá efectuar un análisis de suficiencia del monto de la PGU y elaborar un informe con una propuesta de aumento, el que será analizado por el CFA, para que se pronuncie sobre las fuentes de financiamiento. El riesgo es que estas instituciones deben contar con las capacidades y con la información adecuada y oportuna para realizar estas tareas”.

La medida de mitigación para ello es “fortalecer a ambas instituciones para estas tareas. En el caso del CCP, además, se debe evaluar que su ámbito de análisis sea todo el sistema previsional que implique recursos públicos, y no solo su parte no contributiva, para aprovechar el conocimiento experto en esa área. Y en el caso del CFA, se debe clarificar que también tiene un rol respecto de los aspectos fiscales del FAPP, aunque quede fuera del Gobierno Central”.

El sexto riesgo es la “cuantificación y control de otras presiones de gasto que podrían surgir por la reforma”. Ello, porque “el incremento de la cotización en 7 puntos porcentuales puede generar presiones de gasto público que, si bien no corresponde registrar en este proyecto directamente, es necesario cuantificar y controlar. Por una parte, se encarecerán los futuros aumentos de dotaciones y reajustes de las remuneraciones del sector público. Además, pueden surgir presiones por apoyar de alguna forma el financiamiento del mayor costo de empleador de organismos públicos fuera del gobierno central, como los municipios y la salud primaria. Y, también, pueden surgir presiones por apoyar de alguna forma este costo en áreas subsidiadas o reguladas, como educación escolar y universidades, con presiones en las subvenciones y en los aranceles”.

La medida de mitigación para esto es “realizar estudios que cuantifiquen el impacto de la reforma en empleadores de entidades públicas fuera del gobierno central para anticipar las presiones de financiamiento. Análogamente, también se sugiere realizar estudios sobre los sectores subsidiados o regulados. En cualquier caso, esto no debe entenderse como que se financiarán estos gastos desde el gobierno central, pero sí debe ser una herramienta para cuantificar riesgos por presiones de gasto”.

Los últimos 5 riesgos fiscales

El séptimo riesgo es una “evaluación de efectos macroeconómicos de la reforma y sus efectos fiscales indirectos”, porque “existen efectos macroeconómicos de la reforma (por ejemplo, en ahorro, inversión, empleo, PIB), que pueden generar efectos fiscales indirectos, tanto positivos como negativos. Si bien usualmente no se reportan este tipo de efectos en los Informes Financieros de los proyectos de ley, para proyectos de gran magnitud es importante poder estimarlos”. Como medida de mitigación, sugieren “utilizar un modelo de equilibrio general para realizar evaluaciones periódicas sobre el impacto de la reforma en variables macroeconómicas, más allá de los análisis iniciales presentados para la tramitación de este proyecto. Y luego, considerar dichos resultados para los modelos de proyecciones fiscales de la Dipres”.

El octavo riesgo es sobre la gobernanza del FAPP. “El Seguro Social será administrado por el Instituto de Previsión Social (IPS), mientras que la gestión de inversiones del FAPP estará a cargo de un organismo autónomo y técnico, con un consejo directivo que contará con importantes facultades. Este organismo deberá velar por la sustentabilidad del fondo, que llegará a administrar recursos equivalentes a más del 15% del PIB, lo que requiere de una gobernanza de muy alta calidad”, afirma el CFA.

Como medida de mitigación aseguraron que “es fundamental que la institucionalidad asociada al FAPP sea lo más robusta posible. El diseño de gobernanza tiene elementos positivos (como la prohibición de aumentar los beneficios o destinar los recursos a otros fines; y que su administración sea licitada), pero otros aspectos puntuales podrían perfeccionarse, como, por ejemplo, el mecanismo de designación de su consejo mediante la propuesta de duplas al Congreso”.

El noveno riesgo es sobre efectos fiscales de ajuste de edades de jubilación. “Este es un elemento clave para comprender y gestionar los efectos fiscales de los sistemas de pensiones. La evidencia internacional sobre el envejecimiento de la población indica que es necesario realizar ajustes a las edades de jubilación, preferiblemente de forma gradual e implementando incentivos. Sin embargo, en esta reforma, este tema se aborda solo con algunos incentivos propuestos”, dice el CFA.

Y como medida de mitigación sugiere “que la Dipres lleve a cabo estudios sobre los efectos fiscales de diversas opciones para aumentar la edad de jubilación. Estos estudios deberían identificar si dicho ajuste podría generar recursos adicionales que permitan mejorar otros beneficios en el sistema de pensiones, o bien, disminuir la necesidad de financiamiento fiscal para pensiones y destinarlos a otros usos, o para acelerar la convergencia fiscal”.

El décimo riesgo es la calibración de la capitalización del FAPP. “En términos generales, se pueden identificar dos periodos clave en las proyecciones del Fondo. Durante los primeros 20 o 30 años, se observa un esfuerzo significativo por capitalizarlo. En esta etapa inicial, cualquier desviación de lo proyectado tiene implicancias para su consolidación -por su efecto acumulativo hacia el futuro-, lo que hace crucial contar con mecanismos expeditos para ajustar beneficios o coberturas si fuera necesario”, dice el CFA.

Y agrega que, “en contraste, en la etapa final de las proyecciones, cuando teóricamente el fondo ya estaría capitalizado, se presentan holguras entre los ingresos percibidos y los gastos comprometidos. Esto plantea evaluar si es óptimo mantener ese tamaño del fondo. En un contexto de estrechez fiscal, como lo indican las proyecciones más recientes, se debe evaluar si esos recursos son más requeridos para el pilar no contributivo y pudieran aportarse al FRP, o bien, orientarse a otras prioridades o contribuir al objetivo de alcanzar superávits fiscales que fortalezcan la sostenibilidad fiscal”.

Como medida de mitigación, el CFA propone que “el proyecto debería considerar no solo la posibilidad de ajustar los beneficios y coberturas, permitiendo incrementarlos o reducirlos con la flexibilidad necesaria para garantizar la sostenibilidad del fondo, sino también la capacidad de modificar los aportes cuando las holguras proyectadas estén sobredimensionadas”.

El último riesgo es sobre pasivos contingentes. “La reforma genera un pasivo contingente, dado por el compromiso del gobierno central de solventar al FAPP para cumplir con sus compromisos, más allá de los aportes que ya consigna la ley. Este pasivo contingente se suma a un conjunto ya existente del gobierno central, que la Dipres reporta anualmente. El crecimiento que han tenido estos pasivos en el tiempo demanda su adecuada identificación y cuantificación, pero también una gestión precautoria de los mismos, para contar con recursos para responder en caso de que se activen”.

Como medida de mitigación, hablan de que “los informes anuales de pasivos contingentes de la Dipres deberán agregar este nuevo pasivo, considerando análisis de exposición máxima y de exposición probable. Además, se debieran informar estas estimaciones en el marco de la presente discusión legislativa. Y también se debe avanzar en medidas precautorias, para lo cual es relevante la actualización de las reglas del FRP, antes mencionadas”.